대조선국 성균관(成均館)

ㆍ작성자	홍봉한
ㆍ작성일	개국635(2026)년 1월 26일 (월) 01:08 [축시(丑時):사경(四更)]
ㆍ문서분류	강의

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[교임] 제24기 교양과 제2강 : 진휼제도-사후 예방정책

제2강. 진휼제도-사후 빈곤정책

○ 진휼제도의 개요

남송의 유학자 여조겸 일찍이 바람직한 구황·진휼정책의 순위를 제시하였는데, 다음과 같습니다.

첫째, 미리 비축하여 대비하는 것

둘째, 이회의 평적법 또는 평조법(민간자치로 강제저축하는 시스템)

셋째, 저축한 것을 유통시키고 백성을 이동시키는 것(유이와 이속)

넷째, 위와 같은 일을 하지 않고 빈민에게 죽을 제공하는 것

이 기준을 조선에 적용해보면 첫째의 경우는 앞서 설명한 환곡제도가 대표적일 것입니다. 미리 저축하여 대비하고 백성의 자립을 도와 국가에 의존하지 않아도 될 수준에 이르게 하는 것이 가장 상책의 구휼이라는 것이었습니다. 그러나 환곡은 여러 운영상의 문제와 조세로의 편입, 포흠 등 변천 과정과 부작용을 낳았으며, 이를 뒷받침되어야 할 생산성 향상 및 재산증식을 위한 상업활동은 억제되었고 시장 역시 강력히 통제하였으므로 그 취지와 이점이 여실히 드러나지 못한 점이 있었습니다.

평적법(평조법)은 민이 자치적으로 운영하는 강제저축시스템으로 성종 때 양양부사 유자한이 제안한 바가 있었으나 제도화에는 실패하였습니다. 셋째와 넷째의 방식이 이제 사후 해결방책으로 조선의 구휼정책의 주를 이루게 됩니다.

○ 유이와 이속정책

유이(游移)는 식량이 넉넉한 지역으로 빈민을 이동시켜 구휼하는 방식이며, 이속(移粟)은 식량을 빈민이 있는 지역으로 이동시켜 배급하는 방식을 의미합니다. 쉽게 말해 유이는 사람이 이동하는 방식이고, 이속은 곡물이 이동하는 방식이다. 황정의 발전은 대개 유이에서 이속으로의 전환을 의미했지만, 그렇다고 어느 한 방식만 사용되었던 것은 아니었습니다. 이속이 주류가 된 이후에도 죽을 제공하는 유이 방식은 유랑민 대책으로 병행되었고, 건량을 지급할 때에도 죽을 먼저 제공하는 것이 관례였기 때문입니다.

조선은 중기 이후부터는 인구의 증가, 자연재해 등으로 인해 식량부족문제가 심화되었습니다. 특히 병자호란 이후인 효종~숙종 시절 재해가 심하였고, 경신대기근도 이때였으며 숙종의 재위 45년 중 33년이 기근이 발생하기도 하였습니다. 이러한 상황에도 아사자를 발생시키지 않기 위해 모든 노력을 기울이는 상황이 반복되었습니다. 식량부족문제에 대한 기본대책은 절양정책, 즉 양곡의 소모를 줄이는 것이었습니다. 빈민에게 지급되는 양을 줄이고, 금주령을 내리거나 떡을 금지시켜 소비를 줄이고, 관료의 금료를 삭감하거나 왕실 어공을 줄이고, 행사를 중지하고, 향교 학생이나 군인들을 일시 귀가 시키는 조치 등이 내려졌습니다.

○ 진휼에 대한 국왕의 책임

유교의 빈곤구제사상의 골자는 인(仁)과 의(義)라 할 수 있습니다. 인은 측은지심으로 빈곤구제사업의 이상이었으며, 의는 수오지심으로 구제의 실현방법과 관련이 되어 있었습니다. 사극에서 주로 듣는 '과인이 부덕한 탓이다'란 대사가 여기에도 작용하는데, 기근이 들어 백성이 폐해를 당하게 되면 국왕은 그 원인을 자신의 부덕으로 받아들이고 당연히 자신의 책임 하에 그 대책이 마련되어 실행을 하려 했다는 것입니다. 이를 책기(責己)라고 하는데, 말 그대로 자신에게 책임이 있다는 것이었습니다.

이러한 태도는 국광이 백성을 사랑하고 책임을 회피하지 않는다는 점에서는 긍정적으로 보일 수 도 있습니다. 그러나 제도 발전의 관점에서 보면 반드시 긍정적이지만은 않았습니다. 김상균(1989)은 한국 사회복지제도의 발달과정을 보면 서구와 같은 체계적·단계적 진화가 나타나지 않는 이유로 이 책기론을 지적하였습니다. 이는 곧 빈곤의 문제가 사회적 문제로 인식되기 보다는 국왕 개인의 덕성과 책임으로 확원되면서 제도적 축적이 제한되었다는 것입니다. 그럼에도 불구하고 백성구제의 노력을 끊임없이 해 왔다는 것만은 부정할 수 없을 것입니다.

○ 지방관, 진휼의 1차 책임 주체

조선의 구빈정책 핵심은 아사자가 발생하지 않도록 하는 것이 핵심 방침이었습니다. 경국대전에는 빈곤구제의 책임이, 왕의 대리인으로써 지방을 관리하는 지방관 즉, 공적 책임하에 이뤄져야 함을 명시하였으며, 지속적으로 지방관의 책임이 강화되는 방향으로 이뤄집니다.

세종은 다음과 같이 지방관의 책임을 강하게 강조하였습니다.

"백성이란 것은 나라의 근본이요, 백성은 먹는 것을 하늘과 같이 우러러보는 것이다. (…) 만약 한 백성이라도 굶어 죽은 자가 있다면, 감사나 수령이 모두 교서를 위반한 것으로써 죄를 논할 것이라."

-세종실록 3권, 세종1년(1419) 2월 12일 기사-

법률에 지방관의 책임규정을 두는 한편, 비축해 놓은 곡물을 부정하게 사용시 엄벌 규정, 민간에게 지휼곡 지원을 강요하는 행위를 금지하면서도 자발적으로 구휼활동을 한 민간인은 포상할 것, 구빈활동에 우수한 지방관은 논상하는 등의 규정도 마련하였습니다.

○ 진휼정책의 행정기구와 인력

빈곤정책에 대응하기 위해 설치되었던 기관의 명칭을 순서대로 나열해보면 상평창과 상평청, 구황청과 진휼청, 선혜청, 상진청(진휼청과 상평청의 통칭), 혜민원 등이었습니다.

상평창은 고려조에도 있던 제도였으며 본래는 물가조절기능이 함께 있었으나 이는 거의 실현되지 못하였습니다. 개국 초 상평창이 경국대전에 명시되어 있긴 하였으나 도성이 아닌 지방에서 시험적 운영을 한 것으로 보입니다. 이후 속대전에서 상평창이 폐지된 것으로 보아 큰게 존속하거나 성과는 없었던 것으로 보입니다. 상평청은 상평창의 실행을 위한 기구로 설치된 청의 명칭입니다. 상평창이 제대로 시행되지는 못했지만 상평청에선 평시에 구빈을 위한 곡물비축의 역할을 이어왔습니다.

구황청은 세종 말 진휼을 위한 임시기구로 설치되었으며, 이것이 진휼청의 전신입니다. 진휼청은 국가에 심각한 기근이 들었을 때 임시로 설치하여 구휼사업을 통제하던 기구였습니다. 평시엔 상평청이, 기근시엔 진휼청이 책임과 역할을 맡았다고 볼 수 있겠습니다.

진휼사업이 필요하게 되면 판서급의 인사를 책임자로 차출하여 지방관은 물론 관찰사까지 통제하게 하였으며. 지방의 진휼사업을 관리감독하기 위해 경차관이나 진휼어사를 파견하였습니다. 필요에 따라선 고위관리를 진휼사 혹은 구황순찰사란 이름으로 파견하기도 하였습니다. 이를 볼때 중앙정부, 즉 조정(진휼청)에서는 관리감독할 인력과, 관찰사와 지방관은 현장에서 직접적인 진휼사업을 시행하는 인력으로 볼 수 있겠습니다.

비록 임시기구로 진휼청을 운영하였지만 중요한 건 국가차원에서 진휼사업을 통제할 행정 시스템을 갖추고 있었다는 점이겠습니다.

○ 진휼사목과 진구사목

중앙에서 진휼청을 세웠지만 각 지방에서 진행되는 구휼사업은 각기 다른 방식으로 대처하였기 때문에 지역 간 큰 차이가 발생하는 문제점이 있었습니다. 때문에 조정에서는 진휼의 원칙을 정리한 규정을 만들었는데 구황사목, 진휼사목, 진구사목, 구황사목 등이 그것이었습니다. 이중 세종 때 작성된 진휼사목과 현종때 작성된 진구사목을 살펴보도록 하겠습니다.

<진휼사목>

1. 기민 가운데 나이 많거나 병이 있어서 관청에 왕래하여 환자나 진제(賑濟)를 받을 수 없는 자는 자세하게 조사하여 수령에게 몸소 직접 가서 구휼하도록 할 것이며,

1. 각 고을 수령들이 지난해의 환자에게 헛 수량을 문서에 기록하고 그 수량을 충당하려고 음모하여, 이제 진제를 지급해 줄 때에 조금씩이라도 감하려 하는 폐단이 없지 않을 것이니, 백성들의 받는 수량을 자세하게 물어서 사실을 조사할 것이며,

1. 푸성귀는 겨울철에 벌써 다 먹고 지금 해가 긴 때를 당하여 단지 진제장(賑濟場)의 미곡 만으로는 필시 굶주린 배를 채울 수가 없을 것인데, 그렇다고 한정이 있는 쌀을 더 주기도 역시 어려우니, 더덕·도라지 등 산나물을 많이 캐어서 섞어 먹게 할 것이며,

1. 여러 날 굶어서 지쳐서 쓰러진 기민은 좁쌀죽을 먹이면 즉시 죽는 법이니, 먼저 흰 죽물을 식혀 가지고 서서히 삼켜서 점차 주린 배를 축인 뒤에 먹을 것을 줄 것이며,

1. 고을 경계가 개이빨 같이 들쭉날쭉하여 제 고을에서 멀리 귀빠지게 사는 백성으로 제때에 환자를 받아 가지 못하는 자는 우선 가까운 고을의 환자나 진제로 제급(題給)하여 구휼할 것이며,

1. 떠돌아 다니는 인물들은 그 머물러 있는 곳에 조용히 모이게 하여 진제하여 구휼하고 농사때가 되거든 원적지로 돌려보낼 것이며,

1. 뜻하지 않았던 곳에서 나오는, 깊은 산골이나 궁벽한 촌구석에 사는 기민을 우선 조사하여서 살펴 볼 것이며,

1. 모든 진휼하는 일에 감고(監考)나 색장(色掌)으로 마음을 쓰지 않는 자는 그 범행의 경중을 따라서 논죄하고, 수령이면 문초하여 위에 아뢴 뒤에 처벌할 것이다.

- 세종실록107권, 세종27년(1445) 2월 3일 기사

지방관의 책임, 직접 찾아가는 진휼 서비스, 백성이 가까운 고을에서도 구제할 수 있다는 점, 하위관리에 대한 지방관의 관리감독책임 등을 확인할 수 있습니다.

그로부터 2세기 뒤에 작성된 진구사목은 내용이 많아 전문을 다루진 않겠으나 다음 내용이 추가되어 제도가 변화했음을 알려주고 있습니다.

<진구사목 중 일부>

1.(…)근래의 수령은 착실한 관원이 매우 적고 명예를 구하는 자가 많아 모두 기민으로 칭하여 혼동하고 무상으로 나누어준다. 품판(品官)과 서리(胥吏)들도 허록(虛錄)으로 인연하여 가계가 조금 나은데도 염치 없이 받는 자가 매우 많고 바가지 들고 빌어 먹는 자가 도리어 구제를 받지 못한다. 이는 국고만 낭비할 뿐 아니라 의지할 곳 없는 백성이 도로에 쓰러져 허덕이니, 놀랄만한 일이 이 보다 더 심할 수 없다. 지난해 진휼을 베풀 때 각 고을에서 모두 죽 끓이는 번거로움을 꺼려하여 바로 마른 양식으로 나누어 주었는데 속임을 당했다는 말들이 자자(藉藉)하였으니 금년에는 과거의 잘못된 습관을 따르지 말고 각별히 거행하여 큰 책망을 듣지 않토록 각도에 타이르고 경계할 것.

1. 자비승(慈悲僧)들은 기민(飢民)을 간호하여 돌보는 것을 주관해야 한다. 이는 주자의 구황조목(救荒條目)에 있으니 지금도 여기에 따라야 할 것이다. 승인(僧人)과 거사(居士)들을 널리 모집하고 타일러 혹은 자선을 권장하여 곡식을 모으고 혹은 관가에서 나누어준 곡물로 곳곳에서 죽을 끓여 길거리에 떠돌며 굶주린 백성을 구제하게 할 것이다. 착실히 거행하여 인명을 많이 구제한 사람이 있으면 각도의 구제가 끝나는 대로 보고하여 신역(身役)이 있는 자는 신역을 면해주고 신역이 없는 자는 그 공로의 다소에 따라 당상의 직첩을 제급(題給)하여 격려하고 긴장하는 계기로 삼도록 할 것.

- 비변사등록, 현종3년(1662) 1월 10일 기사

부정수급의 방지문제를 언급하면서 적극적으로 방지하려는 자세가 보인다는 것이 그 것이었습니다. 또한 진휼사업 시행 시 자비승이나 지역의 덕망있는 인사를 참여시킬 것을 적극 권장하고 있는데 이를 비추어 볼 때 구휼사업이 민간의 협력 없이는 어려워질 만큼 공적 영역에서의 대처가 어려웠다는 점을 보여주고 있는 사례일 것입니다. 전문을 확인하고 싶다면 비변사등록(1662.01.10)기사를 참고하시면 좋을 것 같습니다.

○ 진휼의 대상자 선정과 재원

환곡은 되갚아야 할 유상복지였다면 진휼은 되갚을 의무가 없는 무상복지였으며, 오늘날 공공부조가 여기에 해당한다고 볼 수 있겠습니다. 그러나 공공부조의 대상이 되기 위해선 '자산조사'를 시행했으며, 조선에서도 여러 기준을 가지고 대상자는 선정하였습니다. 환과고독의 같은 경우는 이미 사회적 약자이기 때문에 평소에도 그 명부를 작성해 관리를 하였고, 진휼대상자는 5가지의 기초적 분류로 나누어 관리하였습니다. 백성의 생활능력과 자활가능성 등을 기준으로 '초실'-양반/상민 관계없이 가계가 견실한 자, '작농'-농지를 갖고 있거나 타인의 농지에서 농사일을 하는 자, '자활'-농사 외 수공업이나 상업 등으로 스스로 생계를 이어가는 자, '빈궁'-아침이나 저녁밥을 기약하기 어려운 사람, '개걸'-방랑하고 걸식하는 자가 그것이었으며, 특기할 점은 진휼대상자로 지정되었다고 하여 모두 식량이 지급되는 것이 아니었으며 대개 빈궁에서 개걸에 이르는 경우 지급되었습니다.

또한 환곡을 기준으로 환곡을 받지 않고 생활하는 자를 '상', 환곡을 지급받아야만 생활할 수 있는 자를 '중', 구제하지 않으면 아사할 가능성이 있는 자를 '하'로 분류하였으며, '하'에서도 하1등, 하2등, 하3등으로 세분화하였는데, 이는 무상복지의 대상자 중 가장 빈국한 자에게 우선적으로 진휼곡을 지급하기 위함이었습니다.

재원으로는 진흉청과 상평청의 곡물인 '상진곡', 세금 감면을 통한 간접 지원(중앙정부의 재원), 지방관의 자비곡(지방정부의 재원), 공명첩 발행을 통한 재원 확보, 권분 혹은 원납의 민간 자원 등으로 이루어졌습니다. 정조연간(1787, 1793, 1795, 1796, 1798, 1799) 통계에 따르면 중앙정부 72%, 지방관 17%, 민간 11% 정도 수준으로 진휼 예산이 사용되었습니다.

○ 맺으며

조선의 진휼정책은 단순한 시혜가 아니라, 국가·지방·민간이 역할을 분담한 복합적 구빈 시스템이었습니다. 환곡이 예방적 빈곤정책이었다면, 진휼은 그 한계를 보완하는 사후적 안전망이었습니다. 이 두 제도를 함께 살펴볼 때 조선의 빈곤정책은 보다 입체적으로 이해될 수 있을 것으로 보입니다.

참고자료

『비변사등록』
『조선왕조실록』
박광준(2019). 조선왕조의 빈곤정책: 중국·일본과 어떻게 달랐나. 문사철.
이민수(2000). 조선전기 사회복지정책 연구. 혜안.

★과제★

환곡과 진휼의 가장 큰 차이는 무엇이라고 생각하는지 댓글로 작성해주세요.

http://www.1392.org/bbs?sajoed13:281

최준 635('26)-01-27 22:27	무과 청강생 최준입니다. 이번에도 좋은 강의를 들을 수 있어 의미 있는 시간이었습니다. 환곡과 진휼의 가장 큰 차이는 제도의 목적과 성격에 있다고 생각합니다. 환곡은 평상시에 곡식을 빌려주고 추수 후에 되돌려받는 유상 제도로, 기근을 사전에 예방하고 백성 스스로가 생계를 유지할 수 있도록 돕는 데 목적이 있었습니다. 즉, 국가의 도움을 받되 궁극적으로는 자립을 전제로 한 예방적 빈곤정책이었다고 볼 수 있습니다. 반면 진휼은 이미 기근이 발생한 이후에 시행되는 무상 구제 제도로, 되갚을 능력이 없더라도 아사 위험에 놓인 백성을 우선적으로 살리는 데 초점이 맞춰져 있었습니다. 또한 환곡은 주로 농업 생산에 참여할 수 있는 사람을 대상으로 하여 제도의 지속 가능성을 중시한 반면, 진휼은 빈궁·개걸과 같이 생존 자체가 위협받는 계층을 선별하여 국가가 직접 생명 보장의 책임을 지는 제도였습니다. 운영 방식에서도 환곡이 평시의 일상 행정 속에서 관리되었다면, 진휼은 대기근 시 진휼청을 설치하고 중앙이 강하게 개입하는 비상 체제로 운영되었다는 점에서 차이가 있습니다. 결국 환곡이 “기근을 버텨내게 하는 제도”였다면, 진휼은 “기근 속에서 죽지 않게 하는 최소한의 안전망”이었다는 점에서 두 제도는 분명한 차이를 가진다고 생각합니다.

남세준 635('26)-01-29 01:07	무과 유생 남세준입니다. 환곡은 백성이 위험에 처하지 않게 하고, 진휼은 위험에 처한 백성을 구제하는 개념입니다. 환곡은 곡식의 유상 제공을 통해, 성공하면 국가 경제에 기여하고 이 과정에서 다시 환곡을 가능하게 하는 원동력이 될 수 있었지만, 진휼은 위기 상황에서의 무상 지원이 전제가 되므로 시행되는 순간 국가의 부담으로 이어진다는 점에서, 국가적 역량에 어떤 방향으로 기여하는지에 따른 차이로 설명할 수 있을 것 같습니다. 조선 후기 환곡이 점차 제 기능을 하지 못하면서 국가의 역량 감소로 이어졌고, 이러한 조건 속에서 기근이 발생할 경우 진휼의 부담이 커질 수밖에 없는 사회적 구조가 형성되었다고 생각합니다. 구휼이 민간의 협력 없이는 어려울 정도가 되었다는 점도 이러한 부분에서 해석해볼 수 있지 않을까 싶습니다.

안일헌 635('26)-02-01 00:53	무과 유생 안일헌입니다. 환곡과 진휼의 차이는 남송의 유학자 여조겸이 제시한 순위에서 볼 수 있듯, 미리 비축하여 대비하는 것과 빈민에게 죽을 제공하는 것의 차이입니다. 사전에 자립이 가능한 자들에게 대여해주고 일정 부분을 돌려받는 환곡과 이제 사후에 당장 백성이 굶어 죽지 않도록 구제하는 진휼이 이와 같은 차이를 보입니다. 환곡은 어느 정도 돌려받으며 지속적인 유지가 가능하지만, 진휼은 자칫 국가와 민간의 곳간을 비우게 되어 더더욱 악순환을 불러올 수도 있는 제도라고 생각합니다. 차등을 두지 않고 진휼하면 오히려 자립이 가능한 백성이 진휼에 기대어 염치없이 빌어먹고 정작 진휼이 돌아가야 하는 자에게는 돌아가지 못하는 일이 벌어지기도 했습니다.

이용복 635('26)-02-01 09:16	무과 청강생 이용복입니다. 환곡과 진휼의 가장 큰 차이는 대상과 시행 주체 그리고 재원이라고 생각합니다. 환곡은 자립 가능한 백성을 대상으로 농업 재생산을 위한 예방적 유상 빈곤정책이라면 진휼은 이미 자립이 어려운 사궁인 환과고독 및 극빈층인 빈궁, 개걸을 대상으로 하는 사후 무상 복지정책이라는 점입니다. 그리고 환곡은 지방관이 관할하는 의창에서 운영되었다면, 진휼은 평시에 상평청이 비축을 담당하고, 기근 시에는 진휼청을 설치하여 통제하며 운영하는 방식이었습니다. 그럼에도 불구하고 부정수급의 문제가 있어 자비승이나 덕망있는 지역인사 등의 민간의 참여와 협력이 필수적이었다는 점이 있습니다. 재원 또한 환곡의 원자곡은 조세로 충당되는 정부곡이었다면 진휼의 원자곡은 진휼청과 상평청의 비축미인 상진곡과 지방관의 자비곡 같은 중앙 정부와 지방 정부의 재원과 함께 권분, 원납 등의 민간 자원으로 이루어졌다는 점이 큰 차이라고 생각하였습니다.

강준영 635('26)-02-01 12:55	문과 청강생 강준영입니다. 환곡과 진휼의 가장 큰 차이는 그 성격과 시행 시기, 그리고 상환 여부라고 볼 수 있습니다. 환곡은 경제의 근간이었던 농업 정책을 유지하기 위한 성격이었습니다. 그렇기에 예방적 정책으로 춘궁기에 곡식을 빌려주고 이를 다시 수확기에 갚아나가는 식으로 시행하는 예방적 정책입니다. 이러한 춘궁기는 매년 오기게 환곡은 상설 정책으로 매년 시행했을 것입니다. 하지만 진휼은 이미 벌어진 빈곤에 대한 대응책으로 빈곤이 매년 오지는 않았기에 진휼쳥은 임시기구에 머물렀다고 봅니다. 또한 재원에서도 차이가 있다고 봅니다. 마찬가지로 예방적 시행인 환곡의 경우에는 그 이자를 상환하는 유상복지라 한다면 진휼은 무상복지라는 것이 차이점입니다. 또한 재원의 경우 환곡은 조세로 충당되는 의창의 원자곡으로 시행되었다면 진휼은 중앙정부와 지방정부의 재원 그리고 민간 자원까지 폭 넓게 이루어졌다는 차이가 있다고 보여집니다.