대조선국 성균관(成均館)

ㆍ작성자	홍봉한
ㆍ작성일	개국635(2026)년 1월 19일 (월) 00:43 [자시(子時):삼경(三更)]
ㆍ문서분류	강의

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[교임] 제24기 교양과 제1강 : 환곡제도-빈곤 예방정책

제1강. 환곡제도-예방 빈곤정책

○ 동아시아 복지정책의 사상적 기원

동아시아 전통 사회에서 국가가 빈민을 구제하는 행위는 단순한 시혜가 아니라, 나라를 다스리는 군주의 덕치를 실현하는 핵심 정치 행위로 인식되었습니다. 흉년이나 기근 등 재난 상황에서 백성을 구제하는 정치를 ‘황정(荒政)’이라 하였는데, 이는 『주례』의 「황정 12조」에 그 기원을 둡니다.

황정 12조는 국가적 재난이 발생했을 때 백성을 구휼하기 위해 국가가 시행해야 할 열두 가지 정책을 정리한 것으로, 유교적 이상 국가를 구현하기 위한 구체적인 실천 지침이라 할 수 있었습니다. 주요 내용은 창고의 곡식을 풀어 백성에게 나누거나 낮은 이자로 빌려줄 것, 세금을 감면하거나 면제할 것, 부역을 중단할 것, 혼례 절차를 간소화할 것, 형벌을 완화할 것, 도둑과 범죄를 엄격히 단속할 것 등이며, 이러한 황정 개념은 중국뿐 아니라 동아시아 국가 전반의 복지제도 형성에 깊은 영향을 미쳤습니다.

복지정책의 대상자를 지칭하는 개념으로는 ‘사궁(四窮)’이 있습니다. 이는 『예기』에 등장하는 용어로, 곤궁하여 의지할 곳 없는 네 부류를 의미한다. 즉, 60세 이상의 홀아비, 50세 이상의 과부, 부모 없는 고아, 자식 없는 노인을 가리키며, 이들은 국가가 책임지고 부양해야 할 존재로 인식되었습니다(다만 연령 기준에 대해선 의견이 다름). 흔히 말하는 ‘환과고독’이 바로 여기에 해당합니다.

유교적 영향이 가장 강했던 조선왕조 역시 덕치주의를 구빈 이념의 핵심으로 삼았습니다. 태조 이성계가 즉위하며 반포한 즉위교서에도 빈곤 구제에 대한 인식이 명확히 드러납니다.

"(…) 환과고독은 왕정으로서 먼저 할 바이니 마땅히 불쌍히 여겨 구휼해야 될 것이다. 소재 관사(所在官司)에서는 그 굶주리고 곤궁한 사람을 진휼하고 그 부역을 면제해 줄 것이다. (…) "

-태조실록1권, 태조 1년(1392년) 7월 28일 기사-

이는 빈곤 문제가 조선이라는 새로운 왕조가 스스로 정당성을 확보하기 위해 반드시 해결해야 할 핵심 과제였음을 보여줍니다.

이러한 이념을 바탕으로 조선에선 다양한 빈곤정책을 시행하였는데 비황/구황/의료/보양/인보정책이 그것이었습니다. 비황제도는 상평창, 의창, 사창 등 창제도와 환곡을, 구황제도는 진대, 진휼, 방곡, 원납 등의 정책, 의료는 혜민서, 제생원 등, 보양은 부양, 유양, 수양 등, 인보는 촉락의 상호부조를 의미하였습니다.

본 강의에서는 모두를 다룰 수 없으므로 비황제도-환곡제도, 구황제도-진휼정책, 보양-유양(이동보호정책)을 주로 살펴보고 동아시아 삼국의 제도는 어떠하였는지, 그리고 이러한 복지제도가 오늘날 시사점은 무엇인지 다뤄보는 시간으로 진행하겠습니다.

○ 비황-환곡정책의 목적

환곡(또는 의창)은 조선 초기에 본격적으로 시행되어 1895년까지 약 500년간 지속된 제도였습니다. 시기별로 운영 방식과 성격에는 차이가 있었지만, 조선왕조의 시작과 끝을 함께한 핵심 제도였다는 점은 분명할 것입니다. 환곡은 흔히 극빈층을 위한 구휼제도로 인식되지만, 본래 목적은 그것과 다소 다른 점이 있었습니다. 환곡은 빈곤한 농민을 지원하여 농업 생산을 유지하고, 나아가 국가 경제의 근간을 안정시키기 위한 예방적 빈곤정책이었던 것입니다.

이러한 취지는 조선 개국 직후인 1392년 9월, 도평의사사 배극렴과 조준이 올린 상소문에도 잘 드러납니다.

"(…)의창(義倉)의 설치는 본래 곤궁한 사람을 진휼하기 위한 것이니, 매양 농사철을 당하여 먼저 곤궁한 백성들에게 양식과 종자를 주는 때, 반드시 두량(斗量)으로 하고 추수 후에는 다만 본 수량만 바치게 하고, 그 출납하는 수량은 해마다 마지막 달에 삼사(三司)에 보고하게 하고, 그 수령으로서 두량(斗量)으로 행하지 아니하거나, 부유한 사람에게도 아울러 주는 자는 죄를 논단하게 할 것이며(…)"

-태조실록2권, 태조 1년(1392년) 9월 24일 기사-

부유한 사람은 대상에서 제외한다는 것을 분명히 하고, 곤궁한 백성에게 양식은 물론 종자를 제공하여 스스로 일어날 수 있도록 하는 것이 취지였습니다. 즉, 환곡의 가장 중요한 특징은, 단순히 굶주림을 해소하는 데 그치지 않고, 빈곤한 농민의 자립을 돕는 즉, 농업 재생산이 가능하도록 하는 정책이었던 것입니다.

○ 환곡 대상자의 선정

환곡의 대상자은 환안(대상지역주민의 명부)을 참고하여 선정되는데 환안에는 환곡의 대상가구가 되는 환호의 등급, 가구 구성과 인구 수 등의 정보가 수록되어 있었습니다. 곡물 할당의 기준은 역시 주로 경제사정을 고려하였고, 대호, 중호, 소호, 잔호, 잔잔호의 다섯 등급으로 나누었습니다.

부유층에 해당하는 대호는 원칙적으로 대상에서 제외되었고, 농민이 아니더라도 상공업에 종사하거나 친척에게 의탁해 자립이 가능하다고 판단되면 환곡 대상으로 선정하였습니다. 이는 환곡이 무차별적 시혜가 아니라, 국가 재정과 농업 생산을 유지할 수 있는 계층을 선별하면서도 폭 넓게 지원한 제도였음을 보여줍니다.

○ 환곡의 재원와 역할

의창의 원자곡(原資穀) 즉, 기본적으로 구성되는 곡식은 정부곡 혹은 군자곡이었으며, 그 근본은 백성들의 조세로 충당되었습니다. 원칙적으로는 의장 역시 신곡(新穀)과 구곡(舊穀)의 순환과 식이화(殖利化, 재물을 불리는 것)를 꾀했지만 기황일 때에는 무상으로 배급하는 경우도 있었습니다.

의창을 운영하는 주된 곡식은 쌀이었으나, 콩이나 잡곡 등이 사용되었습니다. 또한 단순히 곡식을 나눠주는 것 뿐 아니라 신종자, 즉 새로운 곡식의 종자를 나눠줌으로써 국가 경제의 근간이었던 농업을 장려하고자 하였습니다. 의창에서 사용될 곡식은 '연호미'라하여 충당하였는데, 이는 이미 고려시대부터 내려져 온 연호미법을 계승하여 의창에서 사용케 한 것이었습니다.

1448년(세종30)의 의창이 보유하고 있는 의창곡 현황을 보면 당시 의창이 활발하게 진행되었음을 짐작할 수 있습니다. 한성부-약 1만석 / 경기, 충청, 전라, 평안도- 각 약 35만석 / 경상도-약 40만석 / 강원, 황해, 함길도 - 약20만석 등 총 241만석을 보유하고 있었습니다. 이는 결코 적은 예산이 아닐 수 없었으며, 당시 빈민이 의지할 수 있는 구휼제도가 의창이었단 점에 비추어볼때, 의창은 국가의 중요한 정책이었습니다.

의창은 그 실시가 확대되면서 조선사회에서 크게 두 가지 역할을 갖게 되었습니다. 하나는 국역(國役)의 측면이고 하나는 경제적 측면이었습니다. 국역의 기능으로는, 이를 담당하는 계층이 당시 양인들이었는데 이들이 생활고 등으로 어려움을 겪고 노비로 전락하게 된다면 국가 입장에서는 역에 동원할 수요를 그만큼 잃게 되는 것이었습니다. 이에 의창제도를 통해 미연에 방지하는 기능을 하였습니다. 경제적 측면 역시 마찬가지였습니다. 양인은 세금을 내지만 노비는 세금을 내지 않기 때문에 마찬가지로 양인의 손실은 국가적으로 큰 손실을 불러오게 되는 것이었습니다.

○ 환곡의 조세화

환곡의 상환이자는 조선중기 이후 10%였습니다. 환곡운영에 있어서 이자를 징수하게 되는 것은 16세기부터이며, 그 규정이 성문화되어 법전에 수록되는 것은 18세기로, 그 이전에는 국가의 공식수입이라기 보다는 지방관의 지방재정운용을 위한 수입원으로 간주되었습니다. 이런 과정 속에서 중기 이후에 환곡이자의 일부를 국가의 공식적인 재정수입으로 삼게 되자, 환곡이자의 성격이 크게 변화한 것은 당연한 일이었습니다. 반대로 말하면 조선왕조가 그만큼 재정적인 압박에 시달리게 되어 어디서든 조세를 충당하지 않으면 되지 않았다는 사실을 보여주는 사례이기도 합니다.

명종 재위 중 1553년에 큰 기근이 발생하자 그에 대한 대책으로서 '일분모회록(一分耗會錄)'이라고 불리는 제도가 시행됩니다. 당시 환곡 이자가 10%였는데 그 이자의 10%를 국가재정에 편입시키는 것이었습니다. 1636년 병자호란 이후에는 '삼분모'회록으로 변경되는데 즉 환곡이자의 30%를 국가재정에 편입시키는 것이었습니다. 그만큼 양난 이후에 중앙 재정이 크게 위협되었고 환곡이자의 국가재정충당 비율을 올리고자 한 것이었습니다.

중앙정부에선 세수 확보로도 중요한 조치였지만 효종이 즉위한 후에는 이렇게 모인 곡물을 진휼사업의 주무부처인 상평청으로 이관되는데 진휼사업을 행할 시 필요한 국자곡이나 호조의 저처미에서 곡물을 쓰는 것이 관례였기 때문에 진휼만 목적으로 하는 곡물을 확보함으로써 국가재정을 지탱하는 호조의 재정을 보다 안정시키는 효과도 더러 있었습니다.

하지만 반대로 지방재정은 약화되는 계기가 되기도 하였습니다. 환곡이자를 온전히 지방 재정 운용에 사용하던, 여기엔 하급 관리나 아전의 임금도 포함되어 있었기 때문에 환곡 이자의 일부가 국가재정으로 편입된다는 것은 지방 예산의 삭감과도 같은 효과였습니다. 또한 여기에서 중요한 점은 국가재정에 포함되는 10% 내지 30%는 양인이 납부해야할 이자 납부 수준이 그정도가 아니었다는 점입니다. 장부 상 10% 내지 30%가 유지되었어야 하므로 실제 양인이 부담해야 할 이자는 그 이상이었습니다.

곡물의 부패나 쥐로 인한 손실 충당, 조정으로 올려보내는 수송비용, 창고관리, 하급관리의 급료와 관청의 운영경비 등을 조달하여야 했기 때문입니다. 그렇기 때문에 지방관은 10% 보다 많은 이자를 붙여 환곡을 징수하였고, 이는 불법이 아니라 정당한 지방재정운용의 한 방법이었습니다.

○ 환곡의 문제와 종결

환곡 운영 과정에서 가장 심각한 문제는 ‘포흠’이었습니다. 이는 환곡이 회수되지 않거나 장부상으로만 존재하는 허류곡이 누적되는 현상을 말합니다. 여기에 사적 착복과 횡령이 더해지며 환곡은 점차 본래 기능을 상실해 갔습니다.

인징과 족징, 즉 대상자가 납부하지 못할 경우 이웃이나 친척에게 대신 부담시키는 방식 역시 환곡 징수 과정에서 빈번히 발생하였는데 이는 백성의 파산을 가속화시키는 요인이 되었습니다.

이런 문제점들이 산적되어 환곡이 그 기능을 상실한 때를 1840년 경으로 보고 있습니다. 환곡 이자를 국가재정에 편입하여 진휼예산으로 사용하였는데 그 시기를 기점으로 공식적인 진휼기록이 거의 나타나지 않았기 때문입니다. 왕조는 어떻게든 환곡 제도를 유지하려고 노력하였으나 쉽지 않았던 것으로 보이며, 헌종 때 우의정 박회수는 다음과 같이 말을 해 당시 참담했던 상황을 대변해주고 있습니다.

"환곡을 설치함은 급한 일을 대비하고 홍수와 가뭄을 견디기 위한 것입니다. 본래 공사(公事)를 위한 것이나 지금은 공사를 좀먹는 구멍이 되었고, 장차 백성을 이롭게 하려 한 것이 도리어 백성이 해치는 계단이 되어 읍의 폐단을 물으면 반드시 적정(政)이라고 하고, 백성의 폐막을 물으면 곧 환곡이라고 합니다.(…) 백성의 고혈도 이미 말랐습니다."

-비변사등록, 현종12년(1846년) 9월 21일

농민항쟁으로 인해 1867년 환곡은 폐지되었고, 이후 사창제로 대체되었으나 큰 성과를 거두지 못했습니다. 결국 갑오개혁을 거쳐 1895년 사환조례가 제정되며 국가 차원의 환곡제도는 완전히 종말을 맞이했습다.

○ 맺으며

만일 1840년경부터 국가차원의 구빈정책이 작동되지 않았다고 하면, 전국적인 농민항쟁이 발생한 1862년은 환곡의 진휼 기능이 정지된 지 약 20년이 지난 시점입니다. 그 20년 동안 농민의 삶이 극도록 악화되어 왕조체제에 도전할 정도까지 불만이 고조되었던 것은 아니었을까. 이렇게 본다면 환곡의 진휼 기능 정지가 곧 백성의 삶을 악화시키는 결과를 초래했고, 그것이 농민항쟁으로 표출되었으며, 조선왕조가 이어져온 시스템이 붕괴하기 시작했던 것은 아닐까.

환곡은 단순한 구휼 제도가 아니라, 조선왕조를 500년간 지탱해 온 예방적 빈곤정책이었습니다. 환곡이 정상적으로 작동하던 시기, 조선 사회는 대규모 체제 전복의 위기를 겪지 않았습니다. 반대로 환곡이 붕괴된 이후 농민의 삶은 급격히 악화되었고, 그 불만은 결국 농민항쟁으로 폭발했습니다.

환곡의 실패는 곧 복지의 실패였고, 이는 왕조 체제의 균열로 이어졌습니다. 이러한 점에서 환곡제도는 조선왕조의 흥망을 이해하는 데 결코 빼놓을 수 없는 핵심 제도라 할 수 있을 것입니다.

참고자료

『비변사등록』
『조선왕조실록』
박광준(2019). 조선왕조의 빈곤정책: 중국·일본과 어떻게 달랐나. 문사철.
이민수(2000). 조선전기 사회복지정책 연구. 혜안.

★ 과제 ★

환곡제도에 대란 수강생의 의견 또는 소감을 서술하시오. ※ 본 강의글의 댓글로 작성

http://www.1392.org/bbs?sajoed13:280

이용복 635('26)-01-23 20:39	안녕하십니까? 무과 청강생 이용복입니다. 교양과는 댓글로 과제 서술이라 이렇게 하는 것이 맞는지 모르겠습니다. 먼저 본 교양과 수강을 통하여 조선시대의 복지정책에 대해 공부하게 되어 좀 더 폭 넓게 이해할 수 있는 계기가 되길 바라고 있습니다. 사궁(四窮)인 환과고독은 자립이 어려우므로 환곡의 대상이 아니라는 것을 이번 강의를 통해 알게 되었습니다. 또한 환곡이 역에 동원해야할 양인들이 노비로 전락하지 않도록 빈곤 예방 차원의 정책이었음을 알 수 있었습니다. 하지만 일분모회록 등의 조세화가 시작되어 지방재정의 수입원이 중앙으로 보내지게 되며 지방관은 손실 경비 및 수송 경비와 운영 경비 조달을 위하여 환곡에 이자를 더 붙여서 징수할 수 밖에 없었을 것입니다. 지방재정 자립도가 낮은(거의 없다시피한) 조선의 특성상 환곡의 조세화가 환곡의 문란, 더 나아가 환곡 기능 상실 이후 1862년의 농민 항쟁으로 이어지는 단초가 되었다고 생각하였습니다.

안일헌 635('26)-01-24 09:20	안녕하십니까. 무과 유생 안일헌입니다. 저는 구휼의 방법에는 단순 구휼미와 같은 단순 지급만 있을 것으로 생각했는데 환곡이라는 자립을 위한 방법이 있는 것을 새로이 알게 되었습니다. 그중 포흠에 대하여 궁금한 부분이 생겨 찾아보니 관원에 의한 관포, 이서에 의한 이포, 백성에 의한 민포 등 계층 간의 여러 포흠이 발생하는 것을 알았습니다. 이러한 포흠은 부를 축적하기 위함도 있었을 것이고 흉년 등으로 인한 결손도 있었을 것입니다. 제아무리 좋은 제도를 운용한다고 하여도 사람의 관리를 하지 못하면 중간에서 착복과 횡령이 발생하고 이러한 것이 쌓여 제도를 무너트린다는 것을 알게 되었습니다. 물론 흉년이라는 통제할 수 없는 요소로 인하해 민포가 발생하는 경우는 탕감을 해주는 등의 노력이 있었지만, 무정한 하늘 앞에 역부족이었다는 것, 또한 깨달았습니다.

남세준 635('26)-01-24 23:58	안녕하십니까, 무과 유생 남세준입니다. 환곡은 조선 사회에서 농업을 통해 국가 질서를 유지하기 위한 중요한 장치였다는 점을 알게 되었습니다. 이러한 점에서 현대 사회의 복지정책 역시 사회 구성원을 붙잡아 두는 역할을 한다는 점에서 환곡과 크게 다르지 않다고 생각합니다. 또한 환곡 제도에서 발생한 여러 문제와, 환곡이 폐지된 이후 사회가 혼란에 빠진 과정을 보며, 이러한 제도가 제대로 기능하지 못하면 사회가 얼마나 쉽게 흔들릴 수 있는지를 알게 되었고, 이는 지금 시대에도 참고할 만한 의미가 있다고 생각합니다.

최준 635('26)-01-25 11:36	안녕하십니까, 무과 청강생 최준입니다. 이번 교양 과목을 수강하며, 그동안 알지 못했던 조선사회의 환곡제도에 대해 잘 알 수 있었던 귀한 시간이었다고 생각하고 있습니다. 과거에도 백성들을 생각하 마음은 지금도 변함이 없다 생각하면서도 그러한 제도 처음엔 좋은 취지에서 시작되었다 할지라도 권력과 사적욕심과 결부되면 어떻게 파멸되는지도 잘 알 수 있었던 시간이었다 생각됩니다. 결국 모든 이들을 부유할 정도까지는 아니겠으나 최소한의 그 권리라도 부여받아 살아갈 수 있도록 정부 차원에서의 노력이 지속적 유지되어야 하지만 사회적측면에서 지속성을 유지 하기에 부족함이 많았고, 특히나 당시 조선사회는 신분사회였다는 점을 생각해본다면, 복지정책의 실현은 심히 어려웠을 것이라 생각되지만 그러한 작은 노력들이 비록 결과는 좋지 못했을지라도 작은 시작은 지금 현대 사회를 넘어와서도 많은 울림을 주고 있고 그러한 노력들 덕분에라도 정치권에서도 관심을 기울이며 살아가고 있다는 사실에 다시 한 번 과거와 현재의 복지제도에 대해 돌아보고, 과거의 모습들을 거울 삼아 앞으로의 복지정책에 있어서 더 효율적이며 소외되어 제대로 복지정책의 혜택을 누리고 있지 못한 많은 이들이 나은 삶을 살아갈 수 있는 좋은 정책들이 나오길 기대해 보며, 이번 강의를 수강한 소감을 마치고자 합니다.

하유 635('26)-01-25 13:52	안녕하십니까, 문과 청강생 하유입니다. 과거에는 환곡제도를 지속적으로 유지 되었으나 후반에 가서는 점점 미욱해져가는 실정이었습니다. 구휼을 시도해도 끝없는 지역들이 곳곳 불만만 나오는 상황이었습니다. 복지정책을 재대로 해왔다면지역 고을 백성들이 배고픔에 시달리지 않았을겁니다. 이런 정책들이 나와서 해소가 된다면 백성들의 입지가 다시 살아났을겁니다.

강준영 635('26)-01-25 14:23	안녕하십니까 문과 청강생 강준영입니다. 저는 먼저 환곡이라는 제도가 단순히 춘궁기, 보릿고개 시절에 백성들에게 곡식을 빌려주고 추수가 끝나면 그 곡식을 거둬드리는 단순한 제도인줄 알고 있었습니다. 허나 이 제도가 그걸 넘어서 조선왕조의 경제의 근간이었던 농업제도를 유지하기 위한 예방정 정책이었고 나아가 이것이 농민들을 구제하여 병적 자원을 관리하는 국방정책까지 연결된다는 것을 새롭게 알게 되었습니다. 그리고 삼정의 문란중 하나였던 환곡제도의 문란이 단순한 지방관들의 부정부패에서 비롯되었고만 알고 있었지만 환곡 이자의 일부를 국가 재정으로 편입시켰다는 것을 알고나서 불법은 아니었다고는 하지만 이것이 삼정 중 하나인 환곡의 문란으로 이어졌지 않을까 하는 생각이 들게 되었습니다. 환곡의 이자의 일부를 국가 재정으로 편입시키니 지방 입장에서는 자연스럽게 그 편입된 수량만큼 더 거둬들여서 충당하게 되고 처음(한 번)이 어렵지 그 다음은 쉽다는 말처럼 처음에는 지방 재정을 충당하기 위해 더 거둬드린 환곡의 이자가 포흠을 포함한 지방관들의 부정부패가 겹쳐져 문란으로 이어지지 않았나 생각하게 되었습니다.